编者按: 在另一个看不见硝烟的战场，欧盟三大机构谈判代表于3月14日晚完成“合围”，就欧盟内长达十年未取得进展的单边工具——国际采购工具（IPI，international procurement instrument）达成临时协议，这也是继去年6月，欧盟理事会、欧委会和欧洲议会决定开启IPI谈判后关键“成果”。目前欧盟方面还未发布三方取得一致的协议文本，但欧洲议会和欧委会发布了新闻稿，涉及部分谈判结果。本期欧盟中国商会《周·知》特刊结合各方表态和商会此前发布的相关分析文章等，跟踪此次欧盟机构就IPI达成一致最新进展、对中国及企业有关影响等。

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“十年磨一剑”？欧盟称IPI三方谈判完成

3月14日晚，欧洲议会发布声明说，就IPI新工具达成非正式协议，欧盟将“拥有更多杠杆推动全球采购市场开放”。以下是声明主要内容：

欧洲议会和理事会谈判代表就建立国际采购工具（IPI）达成一致，该工具将引入一些措施，如果非欧盟国家未能向欧盟企业提供类似机会，则将限制来自该国企业参与欧盟公共采购公开招标。IPI目标是促进“受保护市场”向欧盟经济运营者（economic operators）、货物和服务开放。

IPI工具将授权欧委会根据贸易壁垒的程度，决定来自第三国公司是否及何种程度须接受IPI措施。议会谈判小组修正该工具的设计和范围，以及成员国在其应用中的自由裁量权。

议会谈判“成果“——扩大IPI适用范围、更严格IPI措施等。

欧盟谈判各方同意，IPI措施将适用于价值至少1500万欧元的工程和特许权招标，例如道路或桥梁建设，以及500万欧元的货物和服务，例如购买计算机。

根据商定文本，在评判投标时将强制考虑社会、环境和劳工要求。

例外情况数量被减少到两个，扩大IPI适用范围，如成员国招标机构（如市政厅、公共机构或政府）等。

基于 "不相称的价格增长 "概念的例外情况被删除。大城镇的市政厅或中央政府，必须适用新规则；豁免情况为：小城镇如覆盖人数低于5万人的公共采购；此外，年度总体投标价值的80%需适用IPI；

更严格IPI措施

如果欧盟委员会发现投标来源的第三国的公共采购市场存在障碍，IPI措施可采取对该投标进行价格处罚或降低其分数的形式。分数调整措施的调整率可达50%，如果只考虑价格，则可达100%。

最贫穷国家将被豁免：最不发达国家投标人不受IPI措施影响。

欧委会声明

3月14日晚，欧委会发布了题为《欧盟采取行动改善国际采购的对等机会》的声明，主要涉及的根据协议，欧委会可对第三国采购市场对欧盟企业设限情况启动调查、磋商和采取措施限制第三国企业进入欧盟采购市场，其声明主要内容如下：

欧盟委员会、欧洲议会和理事会达成了一项政治协议，赋予欧盟更大影响力，以获得欧盟以外的公共采购市场，促进欧盟企业机会。3月14日在布鲁塞尔举行的最后的三方对话上，各方达成关于国际采购工具（IPI）的协议。

欧盟许多主要贸易伙伴在其市场上采用歧视欧盟企业的限制性做法。这些限制影响了欧盟的竞争部门，如建筑、公共交通、医疗设备、发电和制药。IPI将有助于解决这个问题，它授权欧盟在第三国采购市场上对欧盟公司涉嫌限制的情况下启动调查，与有关国家就开放其采购市场进行磋商，最后，如果外国公司来自一个继续对欧盟公司实施限制的国家，则限制它们进入欧盟采购市场。

有了IPI，欧委会将能够对欧盟采购市场实施限制，其形式是调整评估来自有关国家的投标的方式，或排除来自有关国家的某些投标。在实践中，这些调整意味着，与其他投标相比，来自该国的投标将被认为提供了一个比实际提出的价格更高的价格。这将使欧盟和非目标国家的投标人在欧盟公共采购市场上获得竞争优势。

欧委会说，“这将是一个最后的措施。采取这一步骤前，欧委会会将对欧盟公司在第三国采购市场上被指控的限制案件展开调查。在对欧盟货物、服务和/或供应商的限制进行调查的同时，委员会将邀请有关国家就其采购市场的开放进行磋商。这种协商也可以以国际协议谈判的形式进行。

在任何情况下，为了避免这些措施的适用，第三国只需要停止他们的限制性做法。欧盟现有的承诺--包括在世贸组织《政府采购协议》（GPA）和双边贸易协定中的承诺--仍然不受该工具影响。

欧盟理事会声明

欧盟理事会3月14日发布的声明内容和欧委会、议会等声明类似，但也有侧重点，其主要内容有：

目前达成的是临时性协议，须经理事会和欧洲议会批准后才进入正式的通过程序（adoption procedure）。     

该工具是欧洲贸易政策的“新杠杆”，“鼓励第三国结束关闭其公共采购市场的做法”。因此，当欧委会进行调查时，它将邀请有关第三国协商，保证欧洲公司享有进入其公共采购的机会。否则，调查结束后，欧盟将采取对等措施，限制该第三国的企业进入欧洲公共采购市场。

关于IPI措施：如果欧委会发现欧洲公司在进入第三国的公共采购方面面临“严重和反复的限制”，并且在与有关第三国协商后，这些障碍仍然存在，它可以实施限制该第三国公司进入欧洲公共采购的措施作为回应。这种限制可以通过对来自该国的经济运营商提交的投标的评分进行处罚，或将这些投标完全排除在授标程序之外。  

IPI措施只适用于来自没有与欧盟签订国际公共采购协议的第三国的经济运营商、货物和服务，或者其协议不包括为这些货物或服务开放市场的承诺。

成员国将能够在某些严格的条件下，要求对有限的地方订约机构名单豁免IPI措施。

反规避措施：为避免规避IPI，在适用投资促进措施的采购程序中，将对中标者施加额外义务，如有义务不将合同总价值的50%以上分包给受投资促进措施约束的第三国的经济经营者。    

准则和审查条例：欧委会将发布指导方针帮助成员国招标机构应用该条例，特别是促进中小企业的应用。欧委会还将定期审查该条例范围、功能和有效性。

下一步

3月14日晚达成的是临时协议，还需欧洲议会和理事会正式通过。

欧洲议会国际贸易委员会主席朗格说将在“接下来数周”推动国际贸易委员会和欧洲议会全会投票通过；理事会说将把协议提交给成员国驻欧盟代表，推动理事会和议会在“一读”中通过协议。

欧洲有分析预计，如果顺利，IPI将于数周或数月内正式通过。法国将尽量在轮值期间（6月底前）推动IPI通过。

欧盟IPI十年谈判背景

2012年3月21日，欧委会提出关于国际政府采购机制条例首个提案，但该提案未能在理事会获得必要支持。2016年1月29日，欧委会通过修正提案。然而，欧盟成员国仍有重大分歧。2021年葡萄牙担任欧盟轮值主席国期间，采取新途径推进工作，5月，葡萄牙达成技术层面妥协文本获欧盟成员国代表同意。6月，理事会宣布，欧盟成员国同意与欧洲议会就创建IPI开启谈判；2021年12月，理事会、欧委会和议会就IPI的三方谈判开启；2022年1月，法国担任欧盟轮值主席国，把发展单边经贸工具包括IPI等列为经贸政策重点；3月14日，理事会、欧委会和欧洲议会在就IPI举行最后一次三方谈判上达成一致。

对欧盟IPI临时协议的简要分析

第一，欧盟谈判三方把达成IPI临时协议作为重大突破，IPI门槛设计——工程和特许经营权等于或超1500万欧元（不含增值税），以及商品或服务超500万欧元（不含增值税）和去年理事会提出的文本没有变化，这个门槛将覆盖15%的欧盟公共采购合同，但价值总和超过总额的70%。欧盟方面希望在行政成本和重要案例间取得平衡。

第二、IPI对中国大陆及企业等的指向性较强，尽管其不限于中国大陆。IPI协议将不适用欧盟在国际采购协议（GPA）下和与欧盟在双边经贸协议涉及公共采购的有关承诺，这排除了美国等和欧盟有所谓“共同价值观”的贸易伙伴。在GPA方面，据WTO网站，GPA参与方目前有21个：亚美尼亚、澳大利亚、加拿大、欧盟（欧盟27国）、 中国香港、冰岛、以色列、日本、韩国、列支敦士登、摩尔多瓦、黑山、荷属阿鲁巴、新西兰、挪威、新加坡、瑞士、中国台北、乌克兰、英国和美国。而GPA观察员包括中国、巴西、俄罗斯等还尚在就加入GPA进行谈判。

欧盟突出在国际公共采购市场“失衡”的“悲情色彩”，认为自身“天真”地对外开放，如欧委会在2019年发布有关材料中提到中国的一些国家级的主要基础设施如水电站、体育馆和高铁等“仅由中企施行”；与此同时，中国企业在克罗地亚和波兰等则分别竞标了道路桥梁和水工程建设。

（图片来源：欧委会关于IPI材料）

尽管其他国家如俄罗斯等也将受IPI协议影响，但欧盟政策制定者、欧盟产业协会等都将IPI主要目标对象“默认”为中国。比如欧洲议会国际贸易委员会主席朗格在其个人声明中说，“中国企业经常参与欧盟公开招标。在中国，欧洲公司准入大多受到阻碍。国际采购工具目的是在这些和其他类似情况下创造平等机会。欧洲议会长期以来一直呼吁对保护主义国家采取更严厉的方针。”

另一方面，欧盟方面也把IPI和欧盟反胁迫工具、针对外国政府补贴新立法等共同作为一揽子经贸工具。比如欧洲人民党发布的声明中，IPI欧洲议会首席谈判议员Caspary说，“引入IPI将有助于在采购中创造一个公平的竞争环境，并使欧盟的贸易工具箱现代化。连同计划中的反胁迫工具和以解决外国补贴造成的扭曲的条例，欧盟正加强其在粗暴的国际贸易环境中的回旋余地和行动。”而欧盟反胁迫工具和针对外国政府补贴新立法等也在法规设计和欧盟对外舆论中突出对华竞争色彩。

第三、有欧方声音认为，欧盟未来如何执行IPI协议或成关键。

目前欧洲议会、理事会和欧委会在相关声明中都较“高调”，强调IPI在推动第三国公共采购市场开放的“杠杆”作用和对第三国企业在欧公共采购市场的限制性措施甚至是排除措施，但也有欧洲方面分析其有效性还有待观察。

据欧洲议会、EPP和首席谈判议员等的声明，欧洲议会在谈判中从理事会获得一定让步，包括：1）减少例外“豁免”情况，如实施IPI措施导致价格过度上涨而豁免；2）扩大IPI范围，比如超过5万人的市镇和政府必须使用IPI新规；3）欧洲议会很关注的，强制性的对社会、环境和劳工条件的考量；4）IPI措施（调整措施）更严格，对投资者评分和价格调整力度加大，分数调整措施调整率可达50%。而只考虑价格时，调整率可达100%，高于理事会建议的20%或30%。5）将由欧委会代表成员国与第三国进行沟通，以确保“连贯性”，欧委会将可以发起调查，启动磋商程序等。

欧盟专注经贸动态的媒体“Borderlex”分析认为，IPI的有效性将取决于实践和不同参与者——无论是企业还是政府的权力平衡。

文章说，魔鬼在细节。欧盟成员国没有在欧洲议会的一个重要要求上做出让步：如果一个基础设施项目被欧盟成员国视为国家优先事项，则由欧盟委员会授权将某些投标豁免于该条例的范围。相反，将由各国自己决定。

欧洲议会去年12月的修订条例曾提到，"任何基于本条的例外请求都需要在授予合同之前得到欧盟委员会的批准"，但这并没有获得成员国让步。理事会声明也有这一关键内容：成员国将能够在某些严格条件下，要求对有限的地方订约机构名单豁免IPI措施。

Borderlex认为，“在实践中，这意味着，例如由中小型国家签订的大型基础设施或能源投资交易，涉及该条例所针对的典型公司--例如来自中国等国家的大型疏浚、道路工程或能源基础设施公司--很有可能从未被该条例所涵盖。”

如果是这种情况，一些大型企业仍在欧盟成员国层面有游说空间。

欧盟IPI对中国在欧企业的影响

由于中国尚未与欧盟达成在GPA下协议，以及从IPI法规设计的针对性和出发点，中国企业在欧盟参与公共采购时或遭遇更多准入壁垒。

首先是法规壁垒，IPI协议是欧盟的单边经贸工具，赋予欧委会对第三国公共采购市场“不开放”情况启动调查，其设计是如果中国某领域的公共采购市场不对欧洲企业开放，则欧盟也可在该领域对中国企业投标采取IPI或者极端情况下的排除措施。这也意味着未来在一些大型项目上（比如超过IPI门槛的公共采购项目）上，中国企业将面临比欧洲本土企业以及一些非欧盟企业（如GPA参与方）更高的准入门槛；欧委会启动调查、措施和未来可能的IPI措施更增加企业竞标的时间和合规成本，降低中国企业在欧盟公共采购市场的竞争优势，尤其是IPI措施，或者通过调整分数降低中国企业竞标可能性，或被使用价格调整措施，成本被提高；企业还将面临极端地被排除的可能性。对中国企业来说，IPI实施后将对其参与欧盟大型公共采购标的增加风险和不确定性。

其次是商业环境壁垒。IPI和欧盟反胁迫工具、针对外国政府补贴条例、以及已经施行的外国投资审查机制不同的是，IPI并不涉及欧盟在GPA和双边经贸协议中有相关承诺的国家和地区，更使中国企业和俄罗斯、土耳其等企业一道，相对美国企业等其他外国企业处于较劣势地位，不仅在欧盟与非欧盟企业存在不平等，在欧盟外企业间也存在不平等，这有违于欧盟对中国企业营造公平、公正和无歧视的营商环境。

再有更复杂的社会壁垒。欧盟在舆论中突出IPI设计的对华竞争色彩，刻意强调IPI工具的进攻性，增强欧洲舆论对中国企业的负面刻板印象，中国企业在欧盟参与公共采购的隐形、潜在的成本增加。

GPA谈判、公共采购的改革本身十分复杂，但中方已提出要加速加入GPA进程；目前已经生效的RECP中也有条款涉及政府采购。在中国还没有与欧盟就公共采购达成GPA下或双边协议情况下，中国企业可考虑在欧盟成员国层面，针对一些豁免情况，争取利益和发展空间；此外，中国企业也可充分利用好欧委会与第三国的磋商机制，避免或减少IPI措施影响。

中欧政府采购壁垒与合作前景

商务部国际贸易经济合作研究院副研究员毕晶在《中欧政府采购领域的壁垒现状与合作前景》一文指出，中国与欧盟政府采购体系有较大差异。欧盟是WTO框架下的GPA（即“政府采购协议”）成员，在欧盟与其他国家所签署的FTA中大多涵盖政府采购章节。加入GPA需要与成员方进行一对一谈判，达成开放政府采购市场的对等共识，其复杂程度与WTO如出一辙。毕晶指出，尽管欧盟采购市场是世界上最为开放的市场之一，但在欧洲市场的中国投资者却也常常面临由于欧盟市场分割所带来的不确定性及地方保护主义抬头带来的商业风险。

毕晶认为，在实践中，中国依据加入GPA的报价所做出的承诺以及屡次的修改承诺，将推动中国尽早完善在该领域的制度构建以及获取在该市场进行贸易的经验，有助于进一步推动中欧双方尽早达成双方均满意的市场开放。

公开资料显示，中国于2001年加入WTO时承诺尽快提交GPA初步出价启动谈判，2007年正式启动谈判并提交了初步出价，2019年10月提交了第7份出价。2020年5月29日，财政部向WTO提交了《中国政府采购国情报告》（2020年更新版）。2021年3月，财政部国库司参加世贸组织《政府采购协定》2021年第一轮谈判，会议围绕GPA修订文本生效、新成员加入、政府采购委员会未来工作计划等议题开展讨论，其中重点就中国加入GPA开展了磋商。

有专家建议我国相关部门“未雨绸缪”。《环球》杂志发表的《欧盟为公共采购“立规矩”影响几何》提到，第一，加快《政府采购协议》（GPA）的谈判进程。第二，扩大政府采购主体范围。第三，设立独立的政府采购争端处理机构。第四，扩大政府采购质疑投诉范围。

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