编者按

下周7月14日是法国国庆“巴士底日”，而欧盟也将有大动作：外媒报道，欧委会即将发布“Fit for 55”减排一揽子方案，按其原定工作计划，方案将包含碳边境调节机制、碳市场改革等12项新立法倡议。“Fit for 55”是欧盟绿色新政核心政策，目前部分新立法草案文本“泄漏”，尤其方案首个立法倡议——碳边境调节机制（CBAM），引发欧洲乃至全球学者及企业界强烈关注。本期欧盟中国商会《周·知》重点关注CBAM最新讯息，供广大会员和读者参考。感谢阅读，订阅请致信info@ccceu.eu，祝周末愉快！

注：下文不代表欧盟中国商会立场。全文约3500字，阅读时长约8分钟。

6年前在法国首都诞生的《巴黎协定》对全球应对气候变化无疑具里程碑意义；似乎是有意的巧合，欧委会选择将一度推迟的“Fit for 55”减排一揽子方案于法国国庆日——7月14日揭开真面纱。

“Fit for 55”名称源自欧盟的气候雄心：到2030年，欧盟温室气体净排放量较1990年水准至少减少55%；而下一步，则是到2050年，成为全球首个实现碳中和目标的气候中性大陆。

↑ 欧盟委员会第一副主席蒂默曼斯预计将于7月14日发布减排一揽子方案。| 图自EURACTIV

目前媒体和网络上已流出“Fit for 55”减排一揽子方案关于碳边境调节机制和碳市场改革等的有关草案，媒体和观察人士并未排除是欧盟有意为之以试探外界反应。流出草案虽不是最终文本，但集纳立法主要方向与内容，已引发媒体、智库和业界的热议。

碳边境调节机制CBAMPERSONAL WORK SUMMARY

Carbon border adjustment mechanism, 碳边境调节机制，外界也称之为碳关税。欧盟命名时刻意避开“税”等字眼，以期使其“符合WTO规则”，但实质上，正如《华尔街日报》指出，这是一项根据制造过程温室气体排放量对进口商品征税立法，冲击国际贸易规则，引发全球供应链强烈反应，也令欧盟主要贸易伙伴如中美“感到不安”。[1]

↑网络已流出碳边境调节机制草案文本。

上月，外媒开始传播碳边境调节机制草案文本，该流出稿包含12章45节和5个技术性附件。据上海海华永泰（北京）律师事务所，高级合伙人吴必轩[2]，其要点包括：

CBAM适用范围将限于进口的水泥、电力、化肥、钢铁和铝；进口商承担纳税义务；进口产品的碳价与欧盟碳价挂钩；碳价不是在产品进口时支付，而是按年度统一结算；

关于排放，鼓励出口企业证明实际排放量，否则套用欧盟最差表现；在排放量基础上，扣除欧盟免费排放额度和进口产品在生产国已付之碳价；出口企业可申请获得“单独税率”；排放既包含直接排放也包含间接排放；在排放量基础上，扣除欧盟免费排放额度和进口产品在生产国已付之碳价；出口企业可申请获得“单独税率”；排放既包含直接排放也包含间接排放；

图自transportenvironment.org

在执法上，有防范“偷逃税”的程序性措施、有类似反倾销制度的进口调查，而过渡期政策则很不明朗。

据《政治家》，按2020联合国商品贸易统计数据库(UN Comtrade)统计，受欧盟CBAM影响最大国家（按对欧盟出口相关产品最多，以出口额计）前5个国家分别是俄罗斯、英国、土耳其、中国和韩国。

吴必轩认为，欧盟CBAM对中国出口影响集中于钢铁和铝行业；2020年中国向欧盟出口相关产品总值18.78亿欧元，其中99.79%为钢铁和铝（钢铁7.06亿欧元，37.61%；铝11.68亿欧元，62.18%）。如果中国钢铁和铝行业能在碳减排方面领先其他对欧出口国（如俄罗斯和土耳其），则可籍CBAM转化为成本优势，取代后者在欧盟市场份额。

图自eurative

但从另外一个角度看，吴必轩也认为，CBAM产品范围存在变数。目前很难预测CBAM法规经过立法程序（政治博弈）后最终确定的范围。而且法规通过后产品范围仍可修订和扩充。上述影响分析仅基于流出版草案。如果增加管制产品或延伸至含有管制产品成分的下游产品，则影响很可能发生质变。

主要争议：合法性、公平性和技术复杂性

中金公司5月27日发表的研报说，国际上和欧盟内部对于欧盟CBAM都有较大争议，主要集中在是否符合WTO规则、是否符合国际气候治理的“共同但有区别的责任原则”（Common But Differentiated Responsibilities）、是否具有技术可执行性等方面。

图自第一财经网站

该研报认为，关于CBAM与WTO规则冲突的争议，主要集中在《关税及贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade，以下简称GATT）中最惠国待遇原则、国民待遇原则和一般例外条款。其中，最惠国待遇原则禁止对来自不同出口国的“同类商品”之间的歧视，国民待遇原则要求不应区别对待进口和国内生产的“同类产品”。这两个原则要求不能依据不同国家的国内减排计划对不同生产地的“同类产品”提供差别待遇，但是否可以根据生产过程中的碳排放量来区分不同产品是一个争议较多的学术问题，在法律上也存在较大分歧。

图自ieep.eu

研报说，欧盟CBAM如果想绕过关于最惠国待遇原则和国民待遇原则的争议，则需引用一般例外条款。但是自WTO成立以来，成功引用GATT例外条款的案例数量极少，并且无与气候变化、碳排放直接相关的先例。 

关于“共同但有区别的责任原则”的争议，主要是考虑到气候问题公平性。尽管多数观点认为“共同但有区别的责任原则”尚未成为一项习惯国际法（Customary International Law），但从《京都议定书》到《巴黎协定》，共同但有区别的责任已成为国际气候治理的基石，即要求不同国家承担不同程度的法律义务，以反映各国的实际发展情况和对气候变化问题的历史责任。欧盟单方面推动的CBAM，将欧盟境内的减排政策的成本转移给发展中国家，这种方式与“共同但有区别的责任原则”相冲突。

关于技术复杂性的争议，主要是集中在欧盟CBAM将采用全生命周期排放测算的操作难度。全生命周期排放核算需考虑生产过程中各类中间投入产品背后碳排放，其本身就是一个难题。一方面，计算过程需要大量的基础数据投入，而且很多基础数据取决于整体国家的核算能力（如不同地区电力部门的碳排放强度），并非单独企业可以决定。很多发展中国家也尚未建立与EU ETS水平相当的排放数据的监测、报告与核查（Measurement, Reporting and Verification，以下简称MRV）体系，无法提供可靠的基础数据。

另一方面，就算有可靠的基础数据，进行统计、编制、计算往往还需要专业人员较长时间的工作。

外媒：法国等9个欧盟成员国支持，德国观望

《政治家》7月6日报道，法国很支持CBAM，并获得八个欧盟成员国支持：奥地利、捷克、丹麦、立陶宛、卢森堡、荷兰、斯洛伐克和西班牙。但欧洲最大出口国德国态度有些模棱两可，较为谨慎。德国产业担忧，其关键出口产品汽车和机械需大量使用钢铁，碳关税则将提高这些产品的价格。专家还指出，德国也担心其他国家的报复性措施。

图自《金融时报》

具体行业协会方面，《政治家》报道，欧洲钢铁行业希望成为碳边境税实验阶段一部分，十年内保持免费配额；水泥业态度相似，认为免费配额需延续至2030年。

中国方面，据中国驻欧盟使团网站，2020年11月，中国气候变化事务特使解振华出席中欧绿色合作高级别论坛时表示，“我们不赞成碳边境调节机制，有以下几方面考虑。一是有效性问题，《巴黎协定》已明确要建立市场机制，此时提出碳边境调节机制将影响市场机制相关遗留问题谈判，迟滞《巴黎协定》实施。二是正当性问题，碳边境调节机制会对已运行碳市场、征收碳税的国家重复收税。三是合法性问题，各方应在《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》的多边框架内解决气候变化问题，不应再采取额外的单边措施。四是技术复杂性，碳边境调节机制涉及的产品碳足迹核算与监测异常复杂，将造成额外的财政负担。”

↑ 2020年11月，时任中国生态环境部气候变化事务特别顾问解振华出席中欧绿色合作高级别论坛。图自中国驻欧盟使团

美国的反对或成为较大障碍。媒体报道，美国贸易代表戴琦表示不排除采取报复性措施。

国际阻力或影响欧盟相关立法。经常被引用的一个例子是航空碳税。欧盟本来决定将过境欧盟航空公司纳入欧盟碳排放交易体系，于2012年起实施，但受到国际社会强烈反弹。至今，欧盟未能真正对境外航空企业征收航空碳费。

3月，中国人民大学应用经济学院助理教授郭伯威在《欧盟“碳边境调节机制”对中国影响几何？》中指出，应对CBAM以及其他发达国家未来可能征收的碳关税，中国首先应当完善自身碳排放交易体系或碳税机制，提高碳排放成本，从而对欧盟碳关税其进行有效规避，将欧盟从碳关税中可能得到的财政收入纳入本国的财政收入中，以支持中国绿色发展。此外，还应防范隐藏在CBAM身后的贸易保护主义，做好准备进行必要的反制，维护发展中国家理应获得的气候正义——处于发展阶段的国家因其经济水平较低且历史累计排放较低，应得到更多的排放权。

图自ieep.eu

郭伯威认为，CBAM对中国的影响或将远小于其他发展中国家。中国钢铁、水泥、玻璃等高耗能商品产业链相对完善，世界工厂地位难以替代。因此，中国或许可以抓住此次契机，与其他发展中国家展开低碳竞赛，进一步扩大与欧盟的贸易份额，促进经济发展。此外，从某种程度上，CBAM能够降低高耗能、高排放商品的生产，倒逼外贸企业进行结构调整、产业升级，有助于减排以及碳中和的实现。

他说，由于中国与印度、东南亚等新兴经济体存在贸易与竞争关系，碳中和相关政策难免引起“碳泄露”以及中国企业国际竞争力匮乏的担忧。为此，中国可以借鉴CBAM，采取类似的碳关税措施，在避免碳减排的成果被“泄露”的同时，对国内已实现低碳转型的企业进行有效的保护，巩固为实现碳中和所取得的阶段性成果。

 《政治家》认为，欧委会决定在法国国庆“巴士底日”提出碳边境调解机制，是“合适的”，法国带头在欧盟的港口和边境口岸征收革命性新税，以保护欧洲工业免受环境规则较宽松地方制造更便宜的进口产品的影响。然而，就像法国革命初期巴士底日一样，现在最大问题是，一切是否会陷入一场“血腥的争斗”。"最大危险"是，该提案将在一系列妥协中被稀释得面目全非，以"取悦"贸易伙伴和欧洲国内产业的反对者。

[1]华尔街日报：欧盟碳边境税计划或冲击全球贸易规则

[2] 欧盟碳关税法案（流出稿）要点解读——对中国钢铝行业冲击最大http://www.eeo.com.cn/2021/0612/491486.shtml