编者按

继外国投资审查、外国政府补贴、军民两用产品出口管制等方面动作，本周欧盟发展“战略自主”工具上又迈出重要一步：欧盟成员国打破近10年僵局，妥协协调有关立场，同意就创建“国际政府采购机制”（IPI）与欧洲议会暑期后开启谈判。IPI旨在以打开包括中国在内的国外公共采购市场，被部分欧方人士认为是中欧投资协定签署生效前欧盟自我“武装”的关键单边措施之一。本期欧盟中国商会《周·知》主要关注这一单边工具最新进展以及中欧在该领域的壁垒和合作前景。感谢阅读，订阅请致信info@ccceu.eu。祝周末愉快！

注：以下外方言论不代表欧盟中国商会立场。全文约3500字，阅读时长约9分钟。

6月2日，欧盟理事会发表声明说，欧盟成员国同意与欧洲议会就创建“国际政府采购机制”（International Procurement Instrument ，简称IPI）开启谈判，以应对“全球政府采购市场缺乏公平竞争的问题”，此举意味欧盟各国打破自2012年以来的僵局，首次在国际政府采购机制谈判上形成一致。

IPI被认为是构筑对华战略自主工具中的重要一支。欧盟理事会认为，IPI是其“贸易进攻”工具，旨在为欧盟提供必要的谈判筹码，以开放第三国政府采购市场，确保欧盟企业在这些市场上的准入和公平竞争环境。

欧委会研究报告称，许多非欧盟国家“不愿意”向欧盟开放公共采购市场，比如欧盟2012年向来自世贸组织《政府采购协定》（GPA）成员国的投标者开放约3520亿欧元的欧盟公共采购，但同年美国和日本向外国投标者开放的只分别为1780亿欧元和270亿欧元。该研究还称，”中国公共采购市场也只有一小部分对外国投标者开放。”

欧盟理事会轮值主席葡萄牙外长Augusto Santos Silva 说，“如果第三国采购市场对欧盟公司关闭，欧盟可以关闭自己部分采购市场作为回应。”

01 欧盟IPI谈判近10年僵局背景

2012年3月21日，欧委会提出关于国际政府采购机制条例首个提案，但该提案未能在理事会获得必要支持。2016年1月29日，欧委会通过修正提案，简化程序，缩短调查时间，及保留引入价格调整措施作为限制性措施的可能性，减少参与执行行为者数量等。然而，欧盟成员国对此仍有重大分歧，因此再次陷入僵局。

欧洲议会报告说，2019年3月，欧委会出台《欧中战略展望》重新定义欧中关系后，呼吁理事会和欧洲议会在2016年IPI修改草案基础上开启三方谈判，但部分成员国仍有分歧和争议。

2021年葡萄牙担任欧盟轮值主席国期间，采取新途径推进工作。1月，葡萄牙在2016年修订草案基础上拟出了新版本，征询成员国意见并开展技术性讨论；4月中旬，葡萄牙提交妥协方案，照顾到成员国不同意见，做好平衡，给欧委会足够的杠杆与第三国向欧洲企业开放公共采购市场进行谈判，同时也减轻成员国相关部门的行政负担。5月，葡萄牙继续达成技术层面妥协文本，并获得欧盟成员国代表同意。

下一步，理事会、欧委会和欧洲议会将在暑期后对此开启三方谈判。

02 欧盟理事会IPI立场

理事会2日发布了带修改痕迹的妥协方案文本，共31页，变动较大。

其核心内容包括：

IPI将是一个贸易政策工具，旨在改善公平竞争环境、增加欧盟企业在第三国采购市场的参与，以及在第三国市场开放的谈判中，为欧盟提供杠杆作用。

IPI可使欧盟可对来自对欧盟企业实施限制性或歧视性措施的国家的投标者进行处罚，或在个案基础上将其排除在公共采购市场之外。

欧盟现有的承诺--包括世贸组织《政府采购协定》（GPA）和双边贸易协定将不受IPI影响。此外，IPI还规定了一些例外情况，以保障基本公共需要，防止不相称的采购成本增加，及支持最不发达国家和中小企业。

IPI措施有两种，一是调整措施；二是在极端和特殊情况下排除投标者。

IPI措施对适用的货物/服务和工程/特许权引入不同门槛，标准分别为：工程或特许权价值扣除增值税后超过1500万欧元；货物或服务价值扣除增值税后超500万欧元。IPI措施也适用于动态采购系统下的合同。

 IPI调整措施中的罚款可高达投标的价格和质量标准的40%。

如果第三国采取了“令人满意”的纠正措施或承诺停止适用该措施，欧委会可撤销IPI措施。

一项IPI措施有效期为5年，欧委会可在到期日9个月前启动审查，措施被延长5年。

IPI措施只适用条例生效后启动的新采购程序，可在生效一段时间后修订。欧委会将定期审查，评估是否需提高其有效性或尽量减少成员国有关部门和实体的负担。

03 欧洲议会IPI立场

欧洲议会在其国际贸易委员会（INTA）和全体会议上辩论了最初的IPI提案。欧洲议会全会于2014年1月投票决定提出修正案，包括将分散程序向集中的程序看齐，收紧调查时间限制，将例外情况扩大到最不发达国家（LDCs）和欧洲中小企业（SMEs）。全会将该文件发回给INTA，授权报告人与理事会谈判。

04 各方反应

欧洲媒体、学者、官员、议员和协会等十分关注IPI进展，尤其是在构筑欧盟对华“战略自主”工具箱背景下。

欧洲议会国际贸易委员会主席朗格在推特上说，IPI不仅是欧盟工具箱，也是对华全面战略的重要基石。此外，他在回应《政治家》采访时提到，"关于欧洲公司在中国受到不公平待遇的报告今后将根据这项立法进行调查，其他国家的报告也是如此。"

欧洲议会国际贸易副主席Marie-Pierre Vedrenne说，中国是首批目标公共采购市场之一，因为其对欧洲公司是封闭的。这是我们向伙伴，特别是中国发出的强烈信号，如果我们开放，你也得开放。

欧洲铝业协会发表声明说，呼吁欧洲议会确保IPI没有漏洞，公共采购对等是关键，“欧盟不应容忍来自第三国如中国的歧视性和限制性实践。”

BusinessEurope协会说，欧洲理事会决定是提高进入第三国公共采购市场的积极一步，协会期待三方会谈。

咨询公司荣鼎集团的中欧关系专家巴金（Noah Barkin）认为，包括IPI在内的系列欧盟措施将深远影响对华关系。

05 中欧政府采购壁垒与合作前景

商务部国际贸易经济合作研究院副研究员毕晶2017年在《中欧政府采购领域的壁垒现状与合作前景》一文指出，中国与欧盟的政府采购体系有较大差异。欧盟是WTO框架下的GPA（Agreement on Government Procurement，GPA，即“政府采购协议”）成员，在欧盟与其他国家所签署的FTA中大多涵盖政府采购章节。加入GPA需要与成员方进行一对一谈判，达成开放政府采购市场的对等共识，其复杂程度与WTO如出一辙。

毕晶指出，尽管欧盟采购市场是世界上最为开放的市场之一，但在欧洲市场的中国投资者却也常常面临由于欧盟市场分割所带来的不确定性，以及地方保护主义抬头所带来的商业风险。

此外，在实践中GPA成员方积累了丰富的通过政府采购扶持本国企业、保护本国经济的经验。依据欧盟以及成员国相关政府采购法律的规定：欧盟公共事业单位（相当于中国国有企业）在进行政府采购时，至少采购总额的50%应该来自于本国供应商，这些公共事业单位涉及自来水、能源、交通运输以及通信行业。另外，在政府采购公开招标的采购活动中，如果本国供应商的最低竞标价与国外供应商的最低竞标价相差3%以内，则应将采购合同授予本国供应商。以上规定实质就是一种倾向于国内供应商的价格优惠政策。

毕晶认为，政府采购对中欧双方均属敏感区域，源于双方均呈现出的巨大商业机会，特别是中国所具有的待发掘市场潜力。欧盟企业目前在中国相关市场遭遇障碍，而中国企业却可以参与欧方的政府采购投标，中欧之间缺乏互惠。这也是欧盟方面对目前双方贸易关系之中最大的不满之一。在实践中，中国依据加入GPA的报价所做出的承诺以及屡次的修改承诺，将推动中国尽早完善在该领域的制度构建以及获取在该市场进行贸易的经验，有助于进一步推动中欧双方尽早达成双方均满意的市场开放。

据财政部公布的数据，2019年全国政府采购规模为33067.0亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.0%和3.3%。

公开资料显示，中国于2001年加入WTO时承诺尽快提交GPA初步出价启动谈判，2007年正式启动谈判并提交了初步出价，2019年10月提交了第7份出价。2020年5月29日，财政部向WTO提交了《中国政府采购国情报告》（2020年更新版）。

财政部国库司参加世贸组织《政府采购协定》2021年第一轮谈判。图自财政部。

2021年3月，财政部国库司参加世贸组织《政府采购协定》2021年第一轮谈判，会议围绕GPA修订文本生效、新成员加入、政府采购委员会未来工作计划等议题开展讨论，其中重点就中国加入GPA开展了磋商。财政部国库司派人参加了会议，介绍了去年10月份以来中国为加入GPA所作的工作，表达了继续积极推动加入谈判的意愿。

参考资料：欧盟理事会、欧委会网站、中国财政部、澎湃新闻、中国政府采购网等。